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王建平:关于河湖生态流量保障的认识与思考

2020-01-10 14:35

  保障河湖生态流量水位)(以下简称生态流量)是保护河湖生物多样性维持河湖生态健康的客观需要,是贯彻落实党的十九大与自然和谐共生”理念具体体现。《水污染防治行动计划》布置科学确定生态流量、维持河湖基本生态用水需求战略任务,《BOBAPP下载改革发展十三五规划》、《加快推进新时代BOBAPP下载现代化的指导意见》等也都将河湖生态流量保障为当前今后一段时期河湖管理保护重要措施。 

  为支撑生态流量管理相关工作,本文结合近期实地调研掌握的相关资料,梳理总结我国生态流量管理的现状与成效,归纳总结了生态流量管理中存在的主要问题,并提出了加强生态流量管理的初步对策建议,供有关方面参考借鉴。 

  1 河湖生态流量管理现状成效 

  1.1 保障生态流量的必要性紧迫性日益突出 

  的十九大报告将建设生态文明提升为“千年大计”,提出“坚持人与自然和谐共生”基本方略。习近平主席2018年全国生态环保大会上指出要把解决突出生态环境问题作为民生优先领域,实现“清水绿岸、鱼翔浅底”的生态环境保护目标。河湖生态流量保障作为维持河湖生态环境健康,满足人民群众日益增长的优美生态环境需要的重要内容,其重要性已被社会公众普遍认可。随着河长制湖长制的全面推行,保障河湖生态流量已成为各级河长湖长保障河湖生态环境健康主要职责之一。此外《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》的制定出台与中央环保督查的开展,倒逼地方政府强化河湖生态流量保障中央在甘肃祁连山生态破坏事件调查处理中,对包括“水电设施在设计、建设、运行中对生态流量考虑不足,导致下游河段出现减甚至断流现象”等在内的生态环境破坏问题进行了严肃追责在地方各级党政领导干部及企业、公众中引起较大响,起到了警示与教育作用。 

  1.2 初步建立了生态流量管理的法律制度体系 

  现阶段我已形成了以《水法》《水污染防治法》《水污染防治行动计划》等法律法规核心的生态流量管理法律体系,明确了生态流量保障的重要地位,对生态流量管理体制、生态流量配置调度生态流量监测监督等事项进行了总体规定。在生态流量管理体制方面,初步建立了由BOBAPP下载、环保、农业等多个部门共同承担的生态流量管理体制。在生态流量配置与调度方面,明确通过国家、流域和地方层面BOBAPP下载规划予以实现。根据生态流量调度权限,以为水资源综合规划与水量分配方案依据基本形成防汛抗旱调度、应急水量调度及日常水量调度三种生态流量调度模式。 

  1.3 不断完善生态流量管理的规划和技术支撑 

  生态流量配置体系基本形成。《全国水资源综合规划(2010-2030)》确定了河湖生态用水总量,并配置了七大流域生态用水上限,其中2030年全国河道内配水总量为22719亿m3。同时,最严格水资源管理制度强化了经济社会用水上限,留足了生态用水。在此基础上,流域、区域水资源综合规划及水量分配方案配置了不同尺度的生态用水总量,以及重要控制断面生态流量下泄指标。 

  生态流量调度体系基本建立。对于日常生态流量调度,通常根据BOBAPP下载工程管理权限,由国务院水行政主管部门及流域管理机构、各级水行政主管部门按照流域规划水量分配方案、水量调度条例等进行调度。对于防汛抗旱调度,由国家防总领导组织,各级地方防汛抗旱部门具体组织实施。对于突发情况下的应急水量调度,通常地方水行政主管部门提出应急调水方案,经由国务院水行政主管部门审批后组织实施。 

  生态流量技术规范较为完备。BOBAPP下载门及生态环境部门制定的相关技术规范明确了河流、湖泊、沼泽、湿地及河道内外、流域的生态流量计算标准,并对涉水建设项目规划、设计、施工、运行管理中的生态流量保障进行了相应规定,形成了相对较为系统的生态流量技术标准体系。 

  1.4 积累了一些生态流量保障的实践经验 

  各地开展各具特色的实践探索,积累了一定生态流量管理经验,大体上形成了四类管理模式。一是以生态保护目标为核心的生态流量管理。对于存在具有特殊需求的生态保护目标的河湖,如长江-中华鲟、黑龙江-鲑鱼、青海湖-湟鱼等,其所有的生态流量管理措施都要根据生态保护目标的需求而制定,不仅保证足够的水量、良好的水质,还要保障其生殖繁育的流速、水温等过程条件。二是维持基本水量(水位)的生态流量管理。对于没有特殊生态保护目标的中小河湖,其水生生物对于流量过程基本没有特殊需求,只要能够保证河湖基本水量,不发生脱水现象而造成河湖水生生物灭绝即可。三是实行总量控制的生态水量调度。对于既没有特殊生态保护目标,也没有河湖生态系统水量过程要求的河湖,只要在特定时段保证河湖下泄一定水量,即可满足河湖下游或尾闾地区的需求,这种情况在西北干旱地区(如塔里木河、黑河疏勒河等比较常见通常结合灌溉或汛期洪峰择机下泄一定水量。四是应对干缺水环境污染突发事件进行的应急补水这类应急补水属于特殊情况下的生态流量管理措施,近年来这类应急补水的案例越来越多,发挥的作用越来越大,引察济向引黄入冀补淀、南四湖生态应急调水等[1-3] 

  2 河湖生态流量管理存在的主要问题 

  2.1 生态流量的认识有待进一步深化 

  几十年传统经济发展方式的惯性带动下,一些地方仍存在挤占生态用水的现象未能摆正以河湖生态流量保障为代表的生态环境保护与区域经济社会发展的关系,地方政府水资源开发利用中生态流量保障意识不强,科学的生态流量保障理念还未建立。以吐鲁番地下水超采治理为例,虽然BOBAPP下载部门大力推行了退地减水、节水灌溉、水价改革等多项调控措施,但是自然资源、林业部门不断扩大耕种和植树造林用水需求不降反增,造成地下水压采效果有限,艾丁湖水位不断下降甚至干涸。此外,部分地方对生态流量的认识水平并未达到建设美丽中国的高度,存在重视生态用水总量忽视生态流量过程、混淆下泄水量时间尺度的问题短时间集中下泄水量,用月、流量代替日流量,对生态保护目标的生态流量过程要求认识不足 

  2.2 河湖生态流量管理仍处于起步阶段 

  当前生态流量处于典型流域(即黄河和淮河试点阶段,尚未全面铺开《水法》、《水污染防治法》等虽对水资源开发利用时的生态流量保障提出了总体要求,但缺少配套细化的相关规章制度,未明确主管部门及相关管理部门的有关权责,未建立部门间生态流量保障协同机制。目前,各方对生态流量的认识也还不统一,存在“生态需”、“环境需”、环境流量生态基流等诸多概念,是否区分河道内、河道外生态流量仍存在争议,BOBAPP下载、环保、林业等不同涉水管理部门通常从行业管理角度进行各有侧重的生态流量管理,仍存在理解与认识差异[4-7]。全面系统的河湖生态流量保障体系尚未建立,现有实践多针对突发河湖生态环境问题开展被动式的生态流量调度保障 

  2.3 河湖生态流量保障相关制度有待完善 

  虽然《水法》、《水污染防治法》等确立了生态流量保障的法律地位这些条款的原则性规定不具备可操作性,缺乏与之配套的、有针对性的政策制度体系。一是缺乏生态流量管理顶层设计,重要河湖生态流量保障目标不明确,缺少对全国江河湖泊生态流量治理任务、实施安排、保障措施等的详细战略部署。二是生态流量管理体制有待进一步健全,BOBAPP下载生态环境、自然资源等相关管理部门的权责、管理事项等未明确界定,部门间的协同管理机制有待进一步健全。三是在生态流量监督管理方面由于相关监管权责分散在BOBAPP下载、环保、农业等相关部门,尚未建立专门的生态流量监督管理体制和机制四是生态流量管理配套制度有待完善,缺少生态流量监督执法配套文件,相关管理部门在实际监管并未建立联席制度及联合执法机制 

  2.4 河湖生态流量保障能力不足 

  一是部分流域水资源开发利用程度较高,严重挤占生态环境用水。海河流域为例,水资源开发利用高达112%,平原区24河流约有一般干涸,在水资源被使用殆尽的情况下难以保障生态环境用水。二是我国部分河湖河段缺少水量调配设施,无法实现生态流量的调控。以黑河流域为例虽然其水量分配方案明确了鹰落峡和正义峡断面来水量和下泄水量指标,上游控制性工程黄藏寺BOBAPP下载枢纽建设完成以前,根本无法实现生态流量目标。三是部分BOBAPP下载设施设计建造年代较早,缺少生态流量泄放设施。在2006年之前,全国已建成的8.5万座BOBAPP下载水工程中,绝大多数缺少生态流量泄放设施,缺乏实施生态流量精准下泄的能力,大部分需要通过工程改造来实现,但面临改造投入资金难问题。四是复杂的水电工程管理权限影响生态流量调度保障能力,特别是上级部门、大型国有企业等主管的水电工程,客观上仍存在着电调与水调的利益冲突,地方政府与其协调生态流量下泄的难度较大,缺乏有效的监管手段。在塔里木河流域,部分电站无视下游河道生态流量需求,依据自身运行需要无序下泄水量,由于水电站主管部门行政级别高,地方水行政主管部门在监管过程中多次协调未果,给流域生态流量管理带来较大困难。五是BOBAPP下载水电工程智慧化调度手段不足,大部分水库、闸坝等BOBAPP下载设施仍采用传统调度技术,现代化的虚拟现实仿真、数字流域、智能专家系统等手段应用较少,智能化、自动化调度水平不高。 

  2.5 河湖生态流量技术规范适用性不强 

  现有生态流量相关技术规范中关于河湖生态流量计算方法的标准缺乏针对性与实用性,未分类对不同区域、不同类型河流、不同敏感时期、不同保护目标对象的生态流量计算方法进行规定。同时BOBAPP下载水电工程环境保护设计规范对大、中型BOBAPP下载水电工程初步设计阶段的环境保护设计进行了明确要求,缺少针对小型BOBAPP下载水电工程生态流量保障的相关规定。对河湖生态需水量及建设项目最小下泄流量日均、月均、旬均、年均的相关要求也不明确。 

  2.6 生态流量监管有待加强 

  一是河湖生态流量监测网络体系不完善,现有BOBAPP下载信息监测站网不能对重要江河湖库生态流量(水位)进行全覆盖动态监测,相关监测信息平台还未建立,无法实现与生态环境、农业与农村等部门间的数据共享。三是现有法律法规中生态流量法律责任规定的缺失,生态流量保障法律威慑力不足,监督执法部门存在执法权限少、处罚力度小等问题,对非法取水、筑坝、排污等水事违法行为的监管和打击力度有限。 

  3 进一步加强河湖生态流量管理的对策建议 

  我国生态流量管理仍处于起步阶段,生态流量管理各项工作有待进一步完善。充分理解生态流量的核心问题是解决经济社会发展与生态环境保护之间的矛盾不断提高河湖生态流量保障的认识进一步加强生态流量管理体制机制配套政策、技术标准、监管规范等工作。 

  3.1 健全生态流量管理体制与机制 

  一是根据党和国家机构改革各部门新的三定方案,进一步理顺河湖生态流量管理体制,明晰生态流量管理部门的事权划分。 明确BOBAPP下载门在生态流量管理中的组织、规划、水量分配、水量调度与监测等权责,自然资源部门的水资源确权和生态环境部门在生态流量管理中的监督与执法权责。二是完善BOBAPP下载、生态环境、自然资源等多部门参与的生态流量协作机制,建立常态化的联席制度,协商解决重点流域的生态流量保障关键问题。三是按照流域与区域相结合的管理体制,合理划分流域与地方生态流量管理事权,完善以流域为单元的生态流量保障体系,发挥流域机构在规划、水量调度、河湖管理、监督执法等方面的职能和作用,组织协调地方共同参与流域生态流量保障,牵头编制生态流量管理台账指导地方各项工作的开展监督流域内重要控制断面生态流量下泄情况 

  3.2 加快出台生态流量管理配套政策法规 

  一是适时修订《水法》等相关法律增加河湖生态流量保障法律责任规定,明确各类水事违法行为造成河湖生态环境损害的处罚措施,增强河湖生态流量监督执法可操作性。二是尽快制定出台《加强河湖生态流量保障指导意见》,明确河湖生态流量保障工作的指导思想、总体目标部门权责、工作机制、保障措施等,建立健全BOBAPP下载、生态环境、农业与农村等部门参与的生态流量决策议事协调机制,鼓励和引导社会公众参与河湖生态流量保障三是组织编制《全国重要河湖生态流量(水位)规划》,总体部署南方丰水地区、华北地区、东北地区及西北内陆河地区生态流量保障目标主要任务 

  3.3 强化河湖生态流量调配能力 

  一是加强顶层谋划,抓紧制定主要江河水量分配方案,完善流域和区域用水总量控制指标体系,明确和细化重要控制断面的生态流量下泄控制指标。二是分类指导BOBAPP下载工程生态流量泄放和监控设施建设建BOBAPP下载水电工程,科学优化工程运行调度确保生态流量下泄,对具备条件的工程增设或改造生态流量泄放设施,对不具备改造条件或工程运行严重影响河湖生态流量保障的工程予以限制运行或拆除。对新建BOBAPP下载水电工程,将生态流量泄放设施和监控设施纳入主体工程设计,严格规范工程项目的设计、施工及验收。三是提高现有BOBAPP下载基础设施生态调度管理水平。依托大数据云计算、人工智能、虚拟现实仿真、数字流域、智能专家系统现代化技术手段,对现有BOBAPP下载基础设施调度管理系统进行自动化、智能化升级,提高生态调度能力与水平 

  3.4 加大河湖生态流量保障监管力度 

  一是加快推进河湖生态流量(水位)信息监测网络建设。充分利用互联网、物联网卫星遥感、无人机、视频监控等现代化监测技术,结合国家水资源监控能力建设、水资源承载能力监测预警等项目,对现有BOBAPP下载信息监测站网进行改造、扩充或升级,构建天地一体化的河湖生态流量(水位)信息监测网络并搭建生态流量(水位信息平台,每年发布《全国重要河湖生态流量(水位)监测公报》,为河湖生态流量(水位)监测预警和精细调度管理奠定技术基础。二是充分发挥各级河湖长的统筹协调作用,完善河湖生态流量保障的日常巡查、上报与处置制度,强化涉生态流量执法力度维护河湖生态健康。 

  3.5 加强河湖生态流量科学研究 

  一是进一步深化河湖生态流量基础研究,结合我国河湖基本情况,深入探究河湖循环过程与生态系统演变的内在机理,研究提出能够达成共识的生态流量概念及内涵。二是结合第三次全国水资源调查评价开展河湖水生态系统本底调查,摸清重要河湖水生生物的种群、数量和分布等状况,准确界定重要河湖的标志性生态保护目标,进而确定河湖生态流量保障需求三是以现有生态流量技术规范基础,系统对、筛选国内外生态流量计算方法,充分考虑地域、河湖类型、生态保护对象、敏感时期因素,分类形成能够合理确定我国河湖生态流量的计算标准。四是将流域重要控制断面最小下泄流量指标月(旬)均达标的要求纳入流域综合规划编制规范内,加强流域内重要BOBAPP下载水电项目生态流量下泄监管 

  作者:王建平  来源:《BOBAPP下载经济》20197月

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